הסדרת מעמד לבן זוג זר לאחר פטירתו של בן הזוג הישראלי

הסדרת מעמד בן זוג זר לאחר פטירתו של בן הזוג הישראלי – מבוא

נוהל הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבן זוג זר מבחין הוא בין אלמנה זרה לה יש ילדים משותפים מבן זוגה הישראלי לבין אלמנה זרה לה אין ילדים משותפים מבן זוגה הישראלי. מקום בו נולדו ילדים משותפים לבני-הזוג, הנוהל החדש קובע שאם מתקיימים התנאים המקדמיים בדבר כנות הנישואין ורישומם במרשם האוכלוסין, ובדבר קבלת רישיון ישיבה (א/5) במסגרת ההליך המדורג, יובא התיק לפני הוועדה הבין-משרדית ללא קריטריון של זמן. כלומר, די בכך שבן הזוג הזר החל בהליך המדורג, ואין דרישה לחלוף מחצית מתקופת ההליך המדורג.

אולם, במקום שבו אין ילדים משותפים, נקבע כי בנוסף לתנאים המקדמיים האמורים (כנות הנישואין ורישומם, רישיון ישיבה א/5), נדרש כי, בן הזוג עבר יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג קודם פטירת בן הזוג הישראלי, לא היה ספק בכנות הקשר בין בני הזוג לאורך ההליך המדורג, מבחן שבמסגרתו נבחנים נסיבות העניין בכללותן ומידת קיומה של זיקה ממשית וחזקה של המבקש/ת למדינת ישראל יותר מזיקתו למדינה הזרה ועוד…

כל זאת, בטרם הסתיים "ההליך המדורג" לבחינת כנות הנישואין (הנמשך על פני ארבע שנים בקירוב), אום במקום בו הסתיים ההליך המדורג, שוב אין כל מקום לחשש לשלילת המעמד מלבד מקרים חריגים שנדבר בהמשך.

מקרים בהם הקשר הזוגי נותק וההליך המדורג הופסק לאחר פטירתו של בן הזוג הישראלי. בקשה לקבלת מעמד לבן הזוג הזר (להלן: "הזר") תועבר לדיון בוועדה בינמשרדית למתן מעמד מטעמים הומניטאריים בכפוף לעמידה בתנאים (כגון בן הזוג נפל במסגרת מילוי תפקידו הצבאי) תיבחן הבקשה לגופו של עניין כחריג.

במקום שלא נולדו ילדים וטרם הסתיים ההליך המדורג:

ראשיתה של המסגרת הנורמטיבית לעניין מתן מעמד בישראל מטעמים הומניטריים בחוק הכניסה לישראל. חוק הכניסה לישראל מקנה לשר הפנים סמכות ליתן אשרות ורישיונות ישיבה בישראל. סעיף 1(ב) לחוק הכניסה לישראל קובע כי "מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על פי רישיון ישיבה לפי חוק זה". כבר נפסק פעמים רבות כי בהפעילו סמכות זו מסור לשר הפנים שיקול דעת רחב.

במסגרת זו נוקט שר הפנים מדיניות מצמצמת, המיושמת בהחלטות הוועדה הבינמשרדית, לפיה, בהעדרה של זכות קנויה לכל אדם לשבת ישיבת קבע בישראל, אין מוענקת לזרים אשרה לישיבת קבע אלא במקרים חריגים ומטעמים מיוחדים המצדיקים זאת. ככלל, על פי מדיניותו של המשיב בקשתו של תושב זר להימצא בקירבת בן משפחה, אזרח או תושב, אינה עולה כדי טעמים הומניטריים מיוחדים המצדיקים מתן רישיון לישיבת קבע בישראל אלא בהתקיים תנאים מסוימים שהמשיב קבע[1].

ביסוד גישתו של שר הפנים מונחת התפיסה כי מתן אזרחות ישראלית לבן-זוג זר של אזרח מותנית, בין השאר, בקשר נישואין תקף ואמיתי. מקום שבו קשר הנישואין בין בני-הזוג פקע למעשה – גם אם מפטירת בן הזוג, אין יסוד לקבלת אזרחות ישראלית מכוח אזרחותו של בן-הזוג הישראלי[2].

בהחילנו גישה זו על רוב המקרים, סובר שר הפנים כי אין מקום להמשיך בטיפול בבקשת ההתאזרחות של בן הזוג הזר שהתאלמן מכוח אזרחותו של בן הזוג לשעבר, שכן קשר נישואים זה התפרק הלכה למעשה. גישתו של חוק האזרחות שלפיה ניתן להגמיש את התנאים להתאזרחות מקום שבן-זוגו של המבקש להתאזרח הוא אזרח ישראל, מבוססת על הרצון לשמור על שלמות התא המשפחתי ועל הצורך למנוע פיצול אזרחותם של מרכיביו[3]. מקום שבו התא המשפחתי התפרק הלכה למעשה, שוב אין קיים הטעם המונח ביסוד ההקלה בהתאזרחות שנותן חוק האזרחות לבן-זוג זה של אזרח[4].

סעיף 7 לחוק האזרחות, קובע כדלקמן:
"7. בעל ואשתו שאחד מהם אזרח ישראלי או שאחד מהם ביקש להתאזרח ונתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א) או הפטור מהם, יכול השני לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א)".

סעיף 7 מקל את הליך ההתאזרחות של בן זוג של אזרח ישראלי במובן זה שבן הזוג הזר אינו צריך לעמוד בתנאי סעיף 5(א) לחוק האזרחות. עם זאת, אין בהוראה זו כדי להעניק אזרחות אוטומטית מכוח נישואין. סעיף 7, כמו גם סעיף 5(א) לפניו, נתונים תחת מרותו של סעיף 5(ב), המקנה לשר הפנים שיקול דעת רחב במתן אזרחות ואינו מחייב את מתן האזרחות[5].

סעיף 7 הנ"ל ושיקול הדעת שהוא מקנה, מיושמים באמצעות "נוהל הטיפול במתן מעמד לבן הזוג הנשוי לאזרח ישראל"[6], ובשמו המוכר "המבחן המדורג" או "ההליך המדורג". המבחן המדורג, כשמו כן הוא, נעשה בשלבים ובוחן את התקיימותם של שלושה מדדים לאורך פרק הזמן הקבוע בו, ואלו הם: כנות קשר הנישואין והמשך קיומו, מרכז חיים בישראל, והיעדר מניעה ביטחונית או פלילית.

על פי המבחן המדורג, עם הגשת הבקשה למתן אזרחות לבן הזוג הזר, ובהנחה שאין חשד ראשוני ביחס לכנות קשר הנישואין ובהיעדר מניעה ביטחונית או פלילית, יזכה בן הזוג להיתר ישיבה ועבודה בישראל תחילה לתקופה של שישה חודשים. בתוך תקופה זו תיבחן בקשתו של בן הזוג הזר ויוחלט, על סמך הקריטריונים לעיל, על כניסת בני הזוג להליך המדורג. עם אישור הבקשה, זוכה בן הזוג הזר לאשרה ולרישיון לישיבה ארעי בישראל מסוג א/5, הניתן כל פעם לשנה אחת במשך תקופה כוללת של ארבע שנים.

בתום ארבע השנים הללו תוענק לבן הזוג הזר אזרחות על פי סעיף 7 לחוק האזרחות, בתנאי שישב בישראל שלוש שנים מתוך תקופת המבחן המדורג, מתוכן שנתיים אחרונות ברציפות. מנהל מנהל האוכלוסין רשאי לקצר בנסיבות מיוחדות כל תקופה מן התקופות לעיל. הליך המבחן המדורג נבחן מספר פעמים בבית משפט זה ונקבע כי אין מקום להתערב בו[7].

צליחה של המבחן המדורג מחייבת כי המבקש ובן זוגו יהיו נשואים. התכלית במסלול המקוצר, של התאזרחות בן זוג של אזרח ישראלי, היא להביא לידי איחוד התא המשפטי ולהגן על הזכות לחיי משפחה של בן הזוג הישראלי[8]. מרגע שנפטר בן הזוג הישראלי תכלית זו איננה עומדת עוד. התא המשפחתי חדל מלהתקיים ולכן נשמט הבסיס תחת הצורך להגן עליו[9]. על כן, בשלב זה נשמט גם הבסיס למסלול המקוצר לפי סעיף 7 לחוק האזרחות ומבקש האזרחות עובר למסלול המקביל, הרגיל, נטול ההקלות, של בקשת אזרחות לפי סעיף 5 לחוק האזרחות[10].

יש לציין, כי הלכה זו נקבעה בבג"ץ אדמונינה[11] כלפי אלמנה זרה למרות שעמדה בתנאים של המבחן המדורג עובר למותו של בעלה. עם זאת, בבג"ץ הלל[12] בה נבחן "נוהל הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים"[13] (להלן: נוהל הפסקת הליך) שעוסק במצב בו נפטר בן הזוג הישראלי או במקרה בו בני הזוג התגרשו.

המשנה לנשיאה ריבלין קבעה:
"בהחלטה הקודמת הבהרנו כי בירור הקריטריונים צריך להיעשות תוך מתן זכות טיעון לבן-הזוג, וכי "במקרים המתאימים, יש מקום לאפשר את המשך ההליך המדורג חרף מותו של בן הזוג הזר. משמעות הדבר היא כי במקום שבו השתכנעו הגורמים המוסמכים באשר לכנותו של קשר הנישואין, מרכז חייו של בן הזוג הזר הוא בישראל ומתקיימים המודדים שיקבעו כאמור, ייקבע נוהל שיאפשר את המשך הימצאו של בן הזוג הזר בארץ על-מנת שניתן יהיה לבחון לאורך זמן את הקשר עם הארץ ואת היעדרה של מניעה ביטחונית או פלילית"[14].
אמנם פרשת הלל ונוהל הפסקת הליך במתכונתו החדשה השאירו פתח צר, להמשך ההליך המדורג שעה שנפטר בן הזוג הישראלי, אך זאת במקום שבו השתכנעו הגורמים המוסמכים באשר לכנותו של קשר הנישואין. אולם בהביטנו אל התכליות שבבסיס ההליך המדורג, על פי סעיף 7 לחוק האזרחות, כפי שתיארנו לעיל, אין מנוס מן המסקנה כי הכלל נותר בעינו, ולפיו מרגע שנפטר בן הזוג הזר נפסק ההליך המדורג ולא תינתן עוד אזרחות מכוח סעיף 7 לחוק האזרחות.

וכפי שקבעה הנשיאה ד' ביניש בזה"ל[15]:
אלמלא כן, מה הועילו חכמים בתקנתם, שכן לשיטתה של העותרת בכל מקרה בו השלים בן הזוג הזר את תקופת ההליך המדורג גם בהיעדר בן זוגו הישראלי יזכה באזרחות. כך יהפך היוצא מן הכלל לכלל. משכך, עצם העמידה בקריטריונים של ההליך המדורג לתקופה קצרה אינה מספיקה בכדי להמשיך במבחן המדורג לאחר מות בן הזוג. נדרש דבר מה נוסף, טעם מיוחד, שיטה את הכף לטובת המשך ההליך…. זאת, קל וחומר מקום בו כלל אין וודאות, בלשון המעטה, וטרם נקבע, כי העותרת עברה את הסף הנוגע לעמידה בקריטריונים של המבחן המדורג ובראשם כנות הנישואין.

העולה מן האמור הינו, בשורה התחתונה, כי במקום שהזר/ה לא עבר את השלבים המקדמיים של ההליך המדורג ובראשם בחינת כנות הנישואין, אין מקום כלל לדון בהמשך הסדרת מעמדו של הבן זוג הזר. אולם, במקום בו החל ההליך המדורג וכי הזר/ה עברה את מבחן הסף של ההליך המדורג שהוא "כנות הנישואין", יש מקום לדון בהמשך הסדרת מעמדו של הזר/ה, יחד עם זאת נדרש "דבר מה נוסף", "טעם מיוחד" שיטה את הכף לטובת המשך ההליך[16].

יפים לעניינו דבריו הבאים של הנשיא ברק:
"גישתו של חוק האזרחות שלפיה ניתן להגמיש את התנאים להתאזרחות מקום שבן-זוגו של המבקש להתאזרח הוא אזרח ישראל, מבוססת על הרצון לשמור על שלמות התא המשפחתי ועל הצורך למנוע פיצול אזרחותם של מרכיביו… מקום שבו התא המשפחתי התפרק הלכה למעשה, בני הזוג חיים בנפרד, והם מנהלים הליכים לגירושין, שוב אין קיים הטעם המונח ביסוד ההקלה בהתאזרחות שנותן חוק האזרחות לבן-זוג זה של אזרח"[17].

לסיכום, במקום שבו אין ילדים משותפים, נקבע כי בנוסף לתנאים המקדמיים האמורים (כנות הנישואין ורישומם, רישיון ישיבה א/5), נדרש כי, בן הזוג עבר יותר ממחצית מתקופת ההליך המדורג קודם פטירת בן הזוג הישראלי, לא היה ספק בכנות הקשר בין בני הזוג לאורך ההליך המדורג, מבחן שבמסגרתו נבחנים נסיבות העניין בכללותן ומידת קיומה של זיקה ממשית וחזקה של המבקש/ת למדינת ישראל יותר מזיקתו למדינה הזרה ועוד…

במקום שנולדו ילדים וטרם הסתיים ההליך המדורג:
נוהל הפסקת הליך שאוזכר דלעיל קובע באילו מקרים יועבר עניינו של פרט לבחינת הוועדה הבינמשרדית. כלומר, נוהל הפסקת הליך משמש צינור למעבר בין המסלול הראשון לקבלת מעמד בישראל למסלול השני. במקרה בו מתקיימים התנאים הקבועים בנוהל, או במקרה בו מתקיימים טעמים הומניטרים מיוחדים אחרים, יועבר הדיון לטיפול בוועדה הבינמשרדית המוסמכת ליתן מעמד של קבע בישראל מכוח חוק הכניסה לישראל. נוהל הפסקת הליך במתכונתו החדשה נבחן בפרשת הלל[18] ושם נקבע כי לא קמה עילה להתערב בו.

נוהל הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים מבחין הוא בין אלמנה זרה לה יש ילדים משותפים מבן זוגה הישראלי לבין אלמנה זרה לה אין ילדים משותפים מבן זוגה הישראלי. מקום בו נולדו ילדים משותפים לבני-הזוג, הנוהל החדש קובע שאם מתקיימים התנאים המקדמיים בדבר כנות הנישואין ורישומם במרשם האוכלוסין, ובדבר קבלת רישיון ישיבה (א/5) במסגרת ההליך המדורג, יובא התיק לפני הוועדה הבין-משרדית ללא קריטריון של זמן. כלומר, די בכך שבן הזוג הזר החל בהליך המדורג, ואין דרישה לחלוף מחצית מתקופת ההליך המדורג.

במקום שהסתיים ההליך המדורג אך הזר/ה נישאה בשנית (קראו בהרחבה – כאן):
האם אלמנתו (הגויה) של יהודי אשר נישאה מחדש זכאית למעמד בישראל מכוח סעיף 4א לחוק השבות, תש"י-1950 (להלן: חוק השבות)? נפסק[19], כל עוד לא נישא בן הזוג הלא יהודי שהתאלמן מבן זוג יהודי עומדת לו זכותו מכוח חוק השבות. עם זאת, משנישאה אלמנתו של יהודי מחדש מאבדת היא את זכאותה לשבות מכוח בעלה המנוח, וכך גם כאשר מדובר באלמן שהיה נשוי ליהודיה. אכן יתכנו מקרים שיצדיקו מתן מעמד גם לאלמן או לאלמנה שכאלו, אך זכאותם תהיה מכוח חוק האזרחות או מכוח נסיבות הומניטאריות מיוחדות.

בעיות שכיחות ומהותיות

שיקול הדעת המסור לשר הפנים הוא רחב במיוחד מקום בו מדובר במתן אשרה או רישיון מטעמים הומניטאריים חריגים[20]. לשר הפנים מוקנה, שיקול דעת רחב בנושא כניסתם של זרים לישראל והשתקעותם בה. זאת, כנגזרת של העיקרון המקובל במדינות הדמוקרטיות המודרניות, לפיו למדינה שיקול דעת רחב בנושא כניסתם של זרים לתחומיה ואין לו לזר זכות להיכנס למדינה בה אין לו מעמד, אם כתייר ואם כתושב. בצד האמור יש לזכור, כי שיקול דעת זה נתון לביקורתו של בית המשפט כשיקול דעתה של כל רשות אחרת, במסגרת עילות הביקורת "הרגילות" שחלות על הפעלת כל שיקול דעת מנהלי[21].

עקב שיקול הדעת הרחב המוקנה לשר הפנים בבואו להחליט האם המקרה שלפניו עונה על ההגדרה של "טעמים הומניטאריים מיוחדים", נדחים מרבית הבקשות המוגשות עקב כך, אומנם, על שר הפנים להפעיל, את שיקול דעתו בתום לב, על יסוד שיקולים ענייניים, בשוויון, במידתיות ובסבירות [22].  אך  לרוב, "הועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים" המוסמכת לדון בבקשות מעין אלו טוענת כי לא מתקיימים הקריטריונים ל"טעמים הומניטאריים מיוחדים", ולאדם הפשוט אין יכולת לתקוף את החלטות הרשויות ולכן נודעת חשיבות יתרה בליווי משפטי באמצעות עורך דין לענייני הסדרת מעמד.

אחד מהשיקולים המרכזיים בנוהל זה הינו שיקול הזיקה לישראל ולארץ המוצא, שיכול מטבעו לתמוך במתן מעמד (מקום בו זיקתה של בת הזוג הזרה לישראל גדולה יותר) או בשלילתו (מקום בו זיקתה לארץ מוצאה גדולה יותר). כך, לדוגמה מי שנישאה לבן זוג ישראלי ועזבה בעקבות זאת את ילדיה, חבריה ומקום עבודתה בארץ הולדתה, אך נפרדה ממנו מספר שבועות לאחר נישואיה, ובטרם הספיקה להתערות בחברה הישראלית ולהכות בה שורש – כמי שנותרת במידה רבה "זרה"[23].

התמחות משרד עו"ד דוד אנג'ל

כאמור, מרבית הפרשות של בן/בת זוג זר/ה שהתאלמנ/ה מבן/ת זוג ישראלי/ת שמגיעות לועדה הבין-משרדית לעניינים הומניטאריים במשרד הפנים, הן סבוכות ובעלות מרכיבים עובדתיים ומשפטיים מגוונים. מכיוון שהועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים אינה נוטה לקבל את הבקשות, ולעיתים מרובות אף מערימה קשיים, למשרד עו"ד דוד אנג'ל היכולת המוכחת והניסיון בהתנהלות מול הועדה הבינמשרדית, ולייצוג נכון ומאוזן של האזרחים העומדים בפתחה של הוועדה.

משרד עו"ד דוד אנג'ל מטפל מזה למעלה מ-20 שנה בענייני הסדרת מעמד בישראל, ובעל הצלחות כבירות בתחום. עד היום נוהלו על ידינו אלפי תיקים של בן/בת זוג זר/ה שהתאלמנ/ה מבן/ת זוג ישראלי/", במשרד הפנים ובבתי המשפט ברחבי בארץ. אנו עוסקים בייצוג מול משרד האוכלוסין וההגירה ורשויות האכיפה האזרחיות בנמרצות, מקצועיות ובחתירה מתמדת למצוינות ותוצאות בשטח.

משרד עו"ד דוד אנג'ל מעניק ליווי צמוד וייצוג מול משרד האוכלוסין וההגירה: טיפול במתן אשרת שהייה למקרים הומניטאריים מיוחדים * תדרוך והנחיה לפני דיונים בועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים* תדרוך לפני תשאול בועדה הבינמשרדית * תדרוך להכנת מסמכים * הכנת מסמכים * ייצוג צמוד בועדה * ויזה לישראל * פתרונות יצירתיים לבעיות סבוכות.

[1] בג"ץ 4156/01 מריו דימיטרוב נ' משרד הפנים, נו (6) 289 (2002) בעמ' 294 (להלן: "פרשת דימיטרוב").
[2] פרשת  דימיטרוב, שם.
[3] ראו: בג"ץ 754/83 רנקין נ' שר הפנים, פ"ד לח(4) 113, (1984) בעמ' 117 (להלן: "פרשת רנקין"); בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, (1999) (להלן: "פרשת סטמקה") בעמ' 790.
[4] פרשת דימיטרוב, הנ"ל.
[5] ראו: פרשת דימיטרוב, הנ"ל ; פרשת סטמקה, הנ"ל בעמ' 765, 791; פרשת רנקין, הנ"ל.
[6] מס' 5.2.0008.
[7] ראו: בג"ץ 7139/02 עבאס-בצה נ' שר הפנים, פ"ד נז(3) 481 (2003).
[8] ראו: פרשת סטמקה, הנ"ל, בעמ' 787.
[9] ראו: בג"ץ 4775/02 ניקולובה נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 2002); בג"ץ 2391/06 ארוטיוניאן נ' משרד הפנים, מנהל האוכלוסין (פורסם בנבו, 2006).
[10] בג"ץ 874/07 ינינה אדמונינה נ' הלשכה למנהל אוכלוסין (פורסם בנבו, 2011) (להלן: "פרשת אדמונינה").
[11] שם.
[12] בגץ 4711/02 דניאלה הלל נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 2009) (להלן: "פרשת הלל").
[13] מס' 5.2.0017
[14] פרשת הלל, הנ"ל, בסעיף 4 לפסק הדין.
[15] פרשת אדמונינה, הנ"ל.
[16] שם.
[17] פרשת דימיטרוב, הנ"ל, בעמ' 293.
[18] פרשת הלל, הנ"ל.
[19] בגץ 6247/04 לריסה גורודצקי נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 2010).
[20] השוו: בג"צ 2629/03 איבשין נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 2008) פסקה 8 לפסק דינה של השופטת א' חיות.
[21] בג"ץ 758/88, קנדל נ' שר הפנים, פ"ד מו(4) 505 (1992), עמ' 528.
[22] בג"צ 3057/09 מוחתסב נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 2009); בג"צ 6883/06 נאסר נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 2010) פסקה 6 להחלטתה של הנשיאה ד' ביניש; דפנה ברק-ארז, המשפט המנהלי כרך ב' בעמ' 619. עע"ם 9993/03 חמדאן נ' ממשלת ישראל (פורסם בנבו, 2005) סעיף 9 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש; בג"ץ 3403/97 אנקין נ' משרד הפנים, פ"ד נא(4) 522, 525 (1997), בעמ' 525-526.
[23] עע"מ 8611/08 פריהווט זוולדי נ' שר הפנים (פורסם בנבו, 2011).